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看日本如何还国民绿水青山(六)

去年一连写了五篇文章,以时间顺序介绍了日本自战后出现空气污染以来,从污染严重到治理完成、重还国民碧水蓝天的过程。

日本空气污染史(一):http://benzemiao.blog.caixin.com/archives/83094

日本空气污染史(二):http://benzemiao.blog.caixin.com/archives/83263

日本空气污染史(三):http://benzemiao.blog.caixin.com/archives/83382

日本空气污染史(四):http://benzemiao.blog.caixin.com/archives/85034

日本空气污染史(五):http://benzemiao.blog.caixin.com/archives/137244


新世纪以来,日本还陆续制定了《环保材料购买法》(2000年)、《石棉污染受害救助法》(2006年),部分修订了《机动车氮氧化物(NOx)减排法》(2001年),确定了PM2.5颗粒物污染标准(2009年)……这些举措并不是锦上添花,日本政府在大气治理领域已经取得显著成效的基础上,没有满足于现状反而继续谋求环保方案细致化、全局化、长远化。

以下简略谈谈个人对日本治理空气污染的感想。

其一是立法先行。回看之前自己整理的污染治理史,惊叹于日本立法之快、之细密。写这个系列期间,我对比了空气污染出现时间早于日本的英美相关立法。各国根据发展状况对环境污染的认识表现在立法上主要有两个阶段:第一阶段中,各国尚未意识到环境污染对于发展全局的巨大影响,处于“零敲碎打”“小修小补”的治标阶段,法规出台具有较强的针对性,但缺乏前瞻性。如英国自1847年议会通过《都市改善法》到1974年制定《污染控制法》的127年间,共出台相关法8部;美国自1864年制订《煤烟法》至1969年国会通过《国家环境政策法》的约100年间,共出台相关法11部;而日本自1962年《公害防止条例》(后改为《公害对策基本法》)出台至1993年《环境基本法》短短31年间,共制订了相关法主要涵盖公害控制法、环境保全法、环境整备法、费用负担与资助法、公害救济法、公害犯罪法等六大类33部!值得注意的是,在国际范围尚未完全认识到环境问题的危害且环境问题尚未全球化的阶段,日本的环境立法已涵盖处理污染、预防、受害审理赔偿救济及恶意环境破坏等全部环节,全面性值得称道。第二阶段中,各国逐渐意识到环境污染制约经济发展、威胁人类整体生存空间的可怕事实,订立了更加系统性、可持续性也更为严苛的环境保护法典。这一阶段日本的立法速度也堪称世界第一,相继出台了十分重要的《环境基本法》(1993年)、《环境保护法》(2003年);且日本每部法律的制订都兼具针对性和公平性,正如原田尚彦《环境法》一书所指出:日本的环境立法基于其宪法第25条生存权和第13条幸福追求权之规定,所指涉的范围更倾向于公众利益的保护,而非某一特定公共团体或个人的私人性、阶级性的规制。另一点则是立法和行政执法之间的并重关系,日本之做法讲求“立法在前,行政和执法配套紧跟”,既防止无法律依据的强制粗暴行政,也避免空有立法而无实效执行的现象。此外,日本环境立法注重时效性和针对性,一旦形势发生变化,则迅速修订增减法条并调整污染排放标准。在第二篇中,曾经介绍过昭和时期空气污染的主流——硫化物污染,日本的硫化物污染标准从1965年至1985年20年间多次调整,从1965年的0.05ppm/小时的测定量到1985年0.01ppm/小时,可谓幅度惊人。

(东京街道)

其二是环保政策步步深入、不断进化。本质上这是执政能力和政府大局观的综合体现。回顾日本近半个世纪的空气污染治理,不难窥见其历届内阁对环境问题认识和治理手段的“进化”过程。最初的立法和行政语境中,环境问题是以“公害”二字的面目出现——这个词并非专业术语,而是人们的日常用语。进入上世纪90年代后,措辞多数转为“环境(保全)”,且治理和预防污染对象不再局限为传统意义的空气、用水等,而是结合环境问题全球化的因素,考虑到防止地球土地荒漠化、臭氧层空洞化、全球气候变暖及热带雨林破坏等诸多日本国内不太普遍的问题。

日本环境立法及机构改革都能兼顾调整的及时和相对的稳定。最初的《公害对策基本法》颁布后,1970、1971、1973、1974年历经四次修改,这是较为罕见的。盖日本在环境问题初显、矛盾开始突出化的时期,采取了相当灵活而必要的措施,每一次修改都基于大量的实践经验总结和案例分析,背后由高效的调研实力支撑。

(日本环境省官网首页部分截图)

2001年环境省设立是日本环保机构改革的重要标志。相比于复合制国家如美国环保治权下放至各州政府,单一制国家如英国在内阁分设“能源与气候变化大臣”及“环境、食品和乡村事务大臣”,日本的优势在于权力相对集中,环境省能够自上而下统筹环保事务。这种统筹既解决了联邦式制度中央和地方的关系,也解决了英国模式解决环境问题和应对气候变化分归不同部门的权力分散。登录日本环境省官网,一是感慨界面设计之简洁明了,二也感叹日本政务公开和电子化程度。环境政策法规均提供PDF版下载,历年白皮书、生物多样性等方方面面统计资料EXL版、PDF版应有尽有,细致程度罕有匹敌。

其三是活用地方职能,充分发挥其作用。此处“地方”既包括地方政府,也涵盖地方企业。根据日本的环境法,地方政府直接对辖区内环境质量全面负责,且在中央政府制定出台监管措施和排放标准之后,地方政府可根据实际情况或地域需求订立更为严苛的标准。加之有效的环保和旅游业宣传,各地地方政府迅速形成了“拼环境”的竞争氛围。同时,企业中设立专职的环境管理员和节能管理员,一方面抓污染治理,一方面抓资源能源节约,举措和力度均令人印象深刻。登录日本最大钢铁公司JFE(日钢控)主页,其中五大类内容之一便是CSR(社会·环境),点击进入查看“环境报告”一栏,可以详细阅读该企业的环境管理政策理念、环境考核目标和实绩、环保领域现金流、延缓全球变暖举措等诸多信息。重视程度体现在专业之上。

其四是重视技术改革。昭和时代,日本政府主要通过引进更为发达国家的限制污染、过滤排放等设施与技术,并加大对这些设施技术的政府导向力度(包括资金投入和政策扶持)保证各企业——尤其是大型重点高污企业全部配备减污减排设施。进入平成时代后,日本加大了相关技术的自主创新步伐,同时转变政策的强制性为市场化,建立符合市场经济原则的污染治理技术机制,让污染治理真正为企业带来新活力和新绩效。再以JFE(日钢控)为例,目前该企业正推广销售名为“环境友好高效溶铣脱硫技术”,此项技术改变了以往粗放而直接地向溶铣器内投放脱硫剂,由于未充分反应带来的脱硫不彻底、颗粒较大等问题,采用石灰投射法,利用特殊气体运载铁水,并投射之与脱硫剂反应,一举实现反应彻底、颗粒小的优势。此外,JFE积极销售企业特制、拥有成熟技术的高性能厚钢板(LP钢板)、高张力机动车用钢板(UNIHITEN)、电磁钢板(JNP SERIES);引入利用排热实现的热发电技术实证实验;与横滨市政府合作研究当地山下公园前海域生物种类增加的实证研究;自2014年开始在日本全国范围内投资100多所太阳能发电站;协助东日本大地震后核污染废弃物等处理……

(EPP工法等其他部分JFE环保产品或技术截图)

可见,日本企业对于环保新技术、新产品推广应用和销售热情之高,参与国家环保研究、建设的介入之深。

回顾日本的空气污染治理史,让人掩卷长思的启示很多。保护环境实际上是保护人类的生存权,让子孙后代得见碧水青山蓝天。

(系列完结)

文章原题为:看日本如何还国民绿水青山——日本空气污染史(六)

参考资料:

1.環境再生保全機構(erca.go.jp);

2.原田尚彦《环境法》;

3.JFE-HOLDINGS官网(jfe-holdings.co.jp);

4.陈泉生《西方国家环境法的发展》;

5.日本环境省官网(env.go.jp)。

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